POS. II Prot._______________255.11.2008
OGGETTO: Ambiente - Inquinamento acustico ed elettromagnetico - Verifiche condotte dall'ARPA - Sanzioni amministrative - Accertamento ex art. 15, L. n.689/1981 - Autorità competente.
ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento Territorio e Ambiente
PALERMO
1. Con nota prot. n.71300 del 19 settembre 2008 codesto Dipartimento, premesso di avere affidato all'Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale (ARPA) l'attività di monitoraggio nel campo dell'inquinamento elettromagnetico e di quello acustico e che tale attività comporta, in caso di superamento dei valori massimi fissati dall'ordinamento, l'applicazione delle sanzioni amministrative previste, rispettivamente, dall'art.15 della legge 22 febbraio 2001, n.36 e dall'art.10 della legge 26 ottobre 1995, n.447, ha chiesto l'avviso dello Scrivente in ordine alla corretta individuazione dell'autorità competente all'accertamento degli illeciti amministrativi nel caso, previsto dall'art.15 della legge 24 novembre 1981, n.689, in cui siano compiute analisi di laboratorio.
Al riguardo, codesta Amministrazione, chiarendo che l'attività di accertamento da parte dell'ARPA nei predetti campi "spesso presuppone uno sviluppo in laboratorio dei dati rilevati", ha chiesto se debba essere la stessa ARPA a porre in essere l'iter procedimentale previsto all'art.15, L. n.689/1981 cit. o se, invero, debbano essere i comuni e le province in quanto titolari del potere di accertamento delle violazioni in materia ambientale ex art.14, L. n.36/2001 cit. (sulla scorta di quanto affermato dallo Scrivente nel parere n. 72/11/2007 reso con nota prot. n.8233 dell'11 maggio 2007 con specifico riferimento al campo dell'inquinamento elettromagnetico).
Analoga questione viene sollevata con riferimento all'art.10, L. n.447/1995 cit. in materia di inquinamento acustico.
Al riguardo viene chiesto l'avviso dello Scrivente "in ordine all'individuazione dell'amministrazione competente ad applicare le sanzioni alle società ed agli enti gestori di cui al comma 5 dell'articolo precitato, laddove, attraverso l'attività di monitoraggio si accerti il superamento dei limiti di norma ed i gestori vengano meno all'obbligo di presentazione dei relativi piani di risanamento ... ; nello specifico, se la titolarità dell'accertamento sia di spettanza dei Comuni e delle Province, con conseguente trasmissione da parte dell'Agenzia Regionale Protezione Ambiente dei dati relativi al superamento per i provvedimenti consequenziali ... ovvero quale sia l'Amministrazione legittimata ad intervenire ".
2. Partendo dall'analisi della normativa in materia di inquinamento elettromagnetico, lo Scrivente già investito della questione relativa all'individuazione dell'autorità competente in ordine alle distinte fasi del procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative alla luce dei principi generali di cui alla legge 24 novembre 1981, n.689 e succ. mod., con specifico riferimento alla fase dell'accertamento dell'illecito rilevava che il relativo potere è espressamente attribuito dall'art.14, L.n.36/2001 cit., alle amministrazioni provinciali e comunali le quali, "al fine di esercitare le funzioni di controllo e di vigilanza sanitaria e ambientale per l'attuazione della presente legge, utilizzano le strutture delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente, di cui al decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61. Restano ferme le competenze in materia di vigilanza nei luoghi di lavoro attribuite dalle disposizioni vigenti." e affermava che:
"... non si rinviene nell'ordinamento regionale una specifica disposizione, per cui non possono che trovare applicazione le disposizioni statali sopra viste.
Titolari del potere di accertamento delle violazioni nello specifico settore normativo esaminato sono, pertanto, le amministrazioni comunali e provinciali, deputate al controllo ed alla vigilanza, le quali "utilizzano le strutture delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente" (ARPA), secondo quanto testualmente previsto nella legge in esame.
La disposizione statale peraltro non pone particolari problemi di impatto con l'assetto organizzativo regionale, considerato che lo stesso legislatore regionale all'art.90, L.r. 3 maggio 2001, n.6, istitutiva dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente, espressamente ha disposto che "La Regione e gli enti pubblici sia singoli che consorziati devono avvalersi delle funzioni e dei servizi dell'Agenzia per lo svolgimento dei compiti loro attribuiti dalla legge in materia di prevenzione e di controllo ambientale" (terzo comma)."
Partendo da tale assunto, occorre ora verificare quale autorità debba porre in essere l'iter procedimentale disciplinato dall'art.15, L. n.689/1981 cit. per il caso specifico in cui l'accertamento della violazione necessiti dello svolgimento di analisi di laboratorio.
Ora, l'art.15, L. ult. cit. dispone testualmente che:
"15. Accertamenti mediante analisi di campioni.
Se per l'accertamento della violazione sono compiute analisi di campioni, il dirigente del laboratorio deve comunicare all'interessato, a mezzo di lettera raccomandata con avviso di ricevimento, l'esito dell'analisi.
L'interessato può chiedere la revisione dell'analisi con la partecipazione di un proprio consulente tecnico. La richiesta è presentata con istanza scritta all'organo che ha prelevato i campioni da analizzare, nel termine di 15 giorni dalla comunicazione dell'esito della prima analisi, che deve essere allegato all'istanza medesima.
Delle operazioni di revisione dell'analisi è data comunicazione all'interessato almeno dieci giorni prima del loro inizio.
I risultati della revisione dell'analisi sono comunicati all'interessato a mezzo di lettera raccomandata con avviso di ricevimento, a cura del dirigente del laboratorio che ha eseguito la revisione dell'analisi.
Le comunicazioni di cui al primo e al quarto comma equivalgono alla contestazione di cui al primo comma dell'articolo 14 ed il termine per il pagamento in misura ridotta di cui all'articolo 16 decorre dalla comunicazione dell'esito della prima analisi o, quando è stata chiesta la revisione dell'analisi, dalla comunicazione dell'esito della stessa.
Ove non sia possibile effettuare la comunicazione all'interessato nelle forme di cui al primo e al quarto comma, si applicano le disposizioni dell'articolo 14.
Con il decreto o con la legge regionale indicati nell'ultimo comma dell'art. 17 sarà altresì fissata la somma di denaro che il richiedente la revisione dell'analisi è tenuto a versare e potranno essere indicati, anche a modifica delle vigenti disposizioni di legge, gli istituti incaricati della stessa analisi.".
L'esegesi della norma è stata chiarita dalla Cassazione in questi termini: "In base al combinato disposto dei commi 1, 4 e 5 dell'art. 15, l. 24 novembre 1981 n. 689, il potere di accertamento delle violazioni amministrative prefigurate dalla stessa legge, oltre che agli organi previsti in via generale dal precedente art. 13, è attribuito anche ai dirigenti dei laboratori di analisi nell'ipotesi in cui l'accertamento medesimo non può essere effettuato se non mediante analisi di campioni di sostanze alimentari (fattispecie concernente la messa in vendita di prodotti alimentari privi delle indicazioni previste dall'art.13, comma secondo, del D.P.R. 18 maggio 1982, n.322)." (v. Cass. civ., sez. I, sent. n.5602 del 18.06.1996).
Alla luce di quanto detto l'ARPA, nella sua attività di monitoraggio che comporta l'effettuazione di analisi di laboratorio, è competente essa stessa in ordine alla contestazione della violazione all'interessato secondo le modalità indicate dall'art.15, L. n.689/1981 cit.
Per completezza, si ricorda che la giurisprudenza ha altresì chiarito che, come indicato dal comma quinto dell'art.15 cit., "tale comunicazione equivale alla contestazione immediata prevista dall'art. 14, sicché soltanto nell'ipotesi in cui non sia possibile procedere ad essa, occorre effettuare la notificazione nel termine previsto dall'art. 14, in mancanza della quale si verifica l'estinzione della obbligazione di pagamento della sanzione pecuniaria." (v. Cass., sez. II, 13.03.2007, n.5882) e che "Nella procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative, nel caso in cui il campione prelevato non consenta, per sua natura, la ripetizione delle analisi, e non sia frazionabile secondo la metodica di cui all'art. 4 d.leg. 3 marzo 1993 n. 123 e dell'art. 2 d.m. 16 dicembre 1993, l'unico sistema che consente il rispetto delle garanzie è quello stabilito dall'art. 223 disp. att. c.p.p., sicché il laboratorio incaricato degli accertamenti analitici dovrà dare avviso dell'inizio delle operazioni alle persone interessate, affinché queste possano presenziare, eventualmente con l'assistenza di un consulente tecnico, all'esecuzione delle operazioni stesse." (Cass., sez. I, 06-04-2004, n. 6769).
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In ordine alla seconda problematica si osserva quanto segue.
L'art.10 della legge 26 ottobre 1995, n.447 ("Legge quadro sull'inquinamento acustico"), come modificato dall'art. 60 l. 23 dicembre 1998 n. 448, così testualmente dispone:
"Sanzioni amministrative. 1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 650 del codice penale, chiunque non ottempera al provvedimento legittimamente adottato dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 9, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 2.000.000 a lire 20.000.000.
2. Chiunque, nell'esercizio o nell'impiego di una sorgente fissa o mobile di emissioni sonore, supera i valori limite di emissione o di immissione di cui all'articolo 2, comma 1, lettere e) e f), fissati in conformità al disposto dell'articolo 3, comma 1, lettera a), è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 1.000.000 a lire 10.000.000.
3. La violazione dei regolamenti di esecuzione di cui all'articolo 11 e delle disposizioni dettate in applicazione della presente legge dallo Stato, dalle regioni, dalle province e dai comuni, è punita con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 500.000 a lire 20.000.000.
4. Il 70 per cento delle somme derivanti dall'applicazione delle sanzioni di cui ai commi 1, 2 e 3 del presente articolo è versato all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato, con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ad apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero dell'ambiente, per essere devoluto ai comuni per il finanziamento dei piani di risanamento di cui all'articolo 7, con incentivi per il raggiungimento dei valori di cui all'articolo 2, comma 1, lettere f) e h).
5. In deroga a quanto previsto ai precedenti commi, le società e gli enti gestori di servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, ivi comprese le autostrade, nel caso di superamento dei valori di cui al comma 2, hanno l'obbligo di predisporre e presentare al comune piani di contenimento ed abbattimento del rumore, secondo le direttive emanate dal Ministro dell'ambiente con proprio decreto entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge. Essi devono indicare tempi di adeguamento, modalità e costi e sono obbligati ad impegnare, in via ordinaria, una quota fissa non inferiore al 7 per cento dei fondi di bilancio previsti per le attività di manutenzione e di potenziamento delle infrastrutture stesse per l'adozione di interventi di contenimento ed abbattimento del rumore. Per quanto riguarda l'ANAS la suddetta quota è determinata nella misura dell'2,5 per cento dei fondi di bilancio previsti per le attività di manutenzione. Nel caso dei servizi pubblici essenziali, i suddetti piani coincidono con quelli di cui all'articolo 3, comma 1, lettera i); il controllo del rispetto della loro attuazione è demandato al Ministero dell'ambiente.".
La disposizione si presta a due ordini di considerazioni.
Partendo dall'esame della prima parte, quella che configura gli illeciti amministrativi e ne determina le sanzioni (commi 1-3), è sufficiente rilevare che le attività di controllo e vigilanza relative al settore dell'inquinamento acustico sono assegnate dalla legge alla provincia, in relazione ad ambiti territoriali ricadenti nel territorio di più comuni ricompresi nella circoscrizione provinciale, ed ai comuni; comuni e province possono avvalersi dell'Arpa (v. art.14, L. n.447/1995).
Ciò posto, anche in questo caso, non si può che concludere come sopra, ribadendo che, secondo l'interpretazione giurisprudenziale dell'art.15, L. n.689/1981 cit., il dirigente di laboratorio dell'ARPA che effettua, ai fini dell'accertamento dell'infrazione, le analisi di laboratorio, è competente in ordine alla relativa contestazione al trasgressore secondo le modalità procedimentali indicate nella medesima norma.
Un secondo e diverso ordine di considerazioni va sviluppato con riferimento al quinto comma della norma in esame.
Innanzitutto, occorre richiamare l'attenzione su alcune indicazioni fondamentali fornite dallo stesso legislatore, così come poi (in parte) chiarite nell'applicazione giurisprudenziale:
- la disposizione opera "in deroga a quanto previsto dai commi precedenti", che prevedono l'applicazione di sanzioni amministrative 1) per il caso di inottemperanza al provvedimento legittimamente adottato dall'autorità competente in caso di eccezionali ed urgenti necessità ex art.9, l. ult. cit. (v. comma 1); 2) a chiunque, nell'esercizio o nell'impiego di una sorgente fissa o mobile di emissioni sonore, supera i valori limite di emissione o di immissione di cui all'art.2 , comma 1, lettere e) e f) (v. comma 2); in caso di violazione dei regolamenti di esecuzione di cui all'art.11 e delle disposizioni dettate in applicazione della legge stessa dallo Stato, dalle regioni, dalle province e dai comuni (v. comma 3);
- la predetta deroga è prevista solo per le società e gli enti gestori di servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, ivi comprese le autostrade;
- la norma impone ai predetti soggetti l'obbligo di predisporre e presentare al comune piani di contenimento ed abbattimento del rumore;
- il piano va predisposto secondo le direttive emanate dal Ministero dell'ambiente (la previsione di legge è stata completata con le direttive emanate dal Ministro dell'ambiente con D.M. 29 novembre 2000, recante "Criteri per la predisposizione, da parte delle società e degli enti gestori dei servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, dei piani degli interventi di contenimento e abbattimento del rumore.").
- il predetto obbligo dei gestori di predisporre i piani diviene attuale solo "nel caso di superamento dei valori limite". Al riguardo, il Consiglio di Stato ha infatti affermato, con riferimento ad un caso specifico concernente i gestori aeroportuali, che "In base all'art.10, 5° comma, L. 26 ottobre 1995, n.447, l'obbligo dei gestori aeroportuali di predisporre piani di contenimento e di abbattimento del rumore prodotto dagli aerei non è incondizionato, ma sussiste solo in caso di accertato superamento dei limiti di emissione o di immissione" (v. C.Stato, sez. VI, 03.02.2005, n.281);
- viceversa, in ordine all'obbligo di accantonamento di risorse finanziarie da destinare all'adozione di interventi di contenimento ed abbattimento del rumore, la giurisprudenza ha affermato che il legislatore, come si desume dal testo ("sono obbligati" "in via ordinaria") e dalla ratio della norma in parola, ha imposto un obbligo di impegno che è immediatamente operante indipendentemente dalla previa predisposizione dei piani di risanamento e che, in mancanza di un termine espresso, non può che decorrere dall'entrata in vigore della legge, proprio per apprestare a tempo debito le necessarie risorse finanziarie per attuare i previsti piani di risanamento (v. TAR Lazio, sez. II, 20.04.2002, n.3382; v., pure, C.Stato, , sez. VI, 07.09.2004, n.5822);
- l'art. 10, 5º comma, l.n. 447/1995 cit., infine, precisa che, nel caso dei servizi pubblici essenziali, i detti piani coincidono con quelli di cui all'art. 3, 1º comma, lett. i) e che il controllo del rispetto della loro attuazione è demandato al ministero dell'ambiente. La giurisprudenza, al riguardo, ha affermato che "pertanto, il comune non ha il potere di imporre la presentazione di piani di contenimento, la cui adozione è di competenza dello Stato" (v. T.a.r. Lombardia, sez. I, 31-05-2001, n. 4149).
Per completezza, va altresì ricordato che il D.M. 29 novembre 2000 cit. dispone che i piani vadano presentati dalle società ed enti gestori di servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, oltre che ai comuni, anche "alla regione competente o all'autorità da essa indicata" (v. art.2).
Tornando alla problematica in esame, alla luce di quanto esposto, si può concludere che nei casi in cui l'ARPA, nella sua attività di monitoraggio, accerta il superamento dei limiti da parte dei soggetti riguardati dal quinto comma dell'art.10, l. n.447/1995 cit., alla luce della deroga ivi prevista, non dovrà procedere alla contestazione della violazione secondo l'iter previsto dall'art.15, l. n.689/1981 cit., ma comunicare al Comune competente il superamento dei limiti.
Infatti, nell'ipotesi in esame, come visto, il predetto superamento non dà luogo all'applicazione della sanzione, ma rende attuale l'obbligo per il trasgressore di predisporre il piano di contenimento del rumore.
E' il Comune competente, peraltro, che nella sua funzione di controllo e vigilanza, ha il potere di imporre la presentazione dei piani medesimi. Al riguardo, infatti, il D.M. 29 novembre 2000 cit., dopo avere fissato termini e modalità per la presentazione dei piani (v. art.2, comma 2), precisa che "Fatti salvi i termini e le scadenze di cui al comma 2, ai fini della predisposizione dei piani di cui al presente decreto, i comuni possono notificare alle società ed enti gestori di servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, l'eventuale superamento dei limiti previsti".
Peraltro, il contenuto dei piani presentati ai Comuni ex art.10, quinto comma, L. n.447/1995 cit. deve essere poi recepito nei piani comunali di risanamento secondo quanto disposto dall'art.7, l.ult. cit.
Per i servizi pubblici essenziali (ferrovie, autostrade, aeroporti), come visto, devono essere invece predisposti piani pluriennali di risanamento al fine di ridurre l'emissione del rumore, di competenza dello Stato.
Nelle suesposte considerazioni è il parere dello Scrivente.
A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.
